[동아대 그리고 지방대 기사 시리즈]
① "동아대 경쟁력 있는가" 학생들에게 물었다

② '시한폭탄' 지방대 소멸, 얼마 남지 않았다

③ 대선 후보들, 대학 위기 대책은 마련됐나

④ "국립대·사립대 역할 분담 필요하다"

⑤ "재정열악", 정부는 알아서 해결하라?

문제는 재정난이다. 한국사학진흥재단 사립대학재정통계연보에 따르면, 지방사립대 수입 총액(△등록금 수입 △국고보조금 수입 △전기이월 자금 등)은 2019년 8조 727억 원인 반면 2020년 7조 9,160억 원, 지난해 7조 5,814억 원으로 하락세를 걷고 있다. 이는 2020년(8만 3천 명)과 지난해(3만 5천 명) 학령인구 감소 폭이 컸던 탓이다.

재정난은 곧 교육의 질적 저하를 낳는다. 지난해 국회 윤영덕 의원실이 발간한 지방 사립대학 재정 진단 보고서에선 기하급수적인 계약직 직원의 증가로 인한 지방사립대의 교직원 임금 문제가 교육의 질 측면에서 가장 큰 문제라고 강조했다. "지방대학은 직원을 정규직보다 계약직 중심으로 채용을 늘려가고 있는데, 직원의 고용 안정성을 보장하지 못해 교육서비스의 질이 하락할 수 있다는 우려가 있으며, 지방대학의 재정 부족을 보여주는 징표로 해석할 수 있다"고 설명했다. 그러면서 "(지방사립대의) 재정 감축으로 교육의 질을 담보하기 위한 기본 경비가 감소해 지방대학 교육 수준을 떨어뜨리는 것은 아닌지 우려가 적지 않다"고 지적했다. 

재정난의 해결은 등록금 인상?

사립대 재정 구조를 살펴보면, 등록금 비율이 가장 높다. 지난해 사립대 평균 등록금 의존율은 54.9%로 등록금이 재정의 절반 이상을 차지한다. 그런 만큼 대부분 사립대는 재정난을 해결하기 위해 등록금 인상을 원한다. 재정난 극복을 위한 해답은 등록금 인상일까. 

대학의 바람과 달리 등록금 부담의 경감이 필요하다는 여론이 강하다. 한국교육개발원이 지난해 만 19세 이상 75세 미만 전국 성인남녀 4,000명을 대상으로 한 교육여론조사 결과, '고등교육정책 분야에서 앞으로도 지속적으로 강조돼야 할 1순위 정책'으로 대입제도 공정성 강화(30.2%) 다음으로 등록금 부담 경감(20.5%)이 뒤를 이었다. 

등록금 문제를 해결하고자 이명박 정부부터 지금까지 정부는 등록금동결정책을 유지하고 있다. 그 일환으로서 등록금 인상률 상한제를 도입했다. 고등교육법 제11조 10항을 살펴보면 '등록금 인상률이 3개 연도 평균 소비자 물가상승률의 1.5배를 초과하게 해서는 아니 된다'고 기재돼있다. 더불어 이를 위배해 등록금을 인상할 경우 해당 대학에 행정적·재정적 제재 등 불이익을 가할 수 있다고 명시돼있다. 또한, 고등교육법 시행령 개정을 통해 올해부터 이를 위반한 대학을 대상으로 최대 입학정원 10%를 감축하게끔 하는 제재를 마련했다.

그럼에도 법정 인상 한도 내에선 자율적으로 등록금을 인상할 수 있으나, 대학이 함부로 인상할 수 없는 상황이다. 대학이 등록금 인상 시 대학의 교육비 부담 완화 노력을 연계한 국가장학금Ⅱ유형(지난해 4,800억 원 규모)을 지원받을 수 없는 불이익이 존재하기 때문이다. 이는 재정지원제한대학과 동일한 불이익을 받는 셈이다. 교육부는 2019년 "등록금을 동결·인하한 대학에 한해 국가장학금Ⅱ유형을 지원하는 등 학부모의 등록금 부담을 완화하기 위해 계속 노력할 것"이라고 말한 바 있다.

이에 대학은 불만이 많다. 2019년 한국사립대학총장협의회는 정기총회에서 "등록금 동결 정책으로 대학 재정이 황폐해졌다"며 올해부터 법정 인상률 범위 내에서 등록금 자율 책정권을 행사한다고 결의했지만, 불발된 적이 있다(본지 1157호 3면 참고). 한국대학교육협의회(이하 대교협) 역시 지난해 "고등교육 재정 확충에 대한 우리의 요구가 수용되지 않을 경우, 등록금 책정에 대한 자율권 행사를 검토하지 않을 수 없다"라고 말했다. 전국대학교 사무·총무·관리·재무처(국)장 협의회는 2019년에 성명문을 통해 "대학 등록금 동결·인하에 따른 정부 재정지원은 상당 부분이 국고 장학금 지원에 쓰이고 있고 경상비로 활용할 수 있는 재원은 매우 부족한 실정이다. 이러한 재정적 어려움은 대학이 반드시 투자해야 할 △연구비 △도서 구입비 △실험실습비 △시설 개보수 등 투자 축소로 이어지고 있으며, 교육 연구 환경의 악화로 나타나고 있다"며 "대학의 재정 확보를 위해 정부는 대학 등록금 동결 정책을 폐지하고, 법에 규정된 범위 내 인상을 허용해야 할 것"이라고 비판했다. 

그러나 대학 등록금 인상은 재정난의 해답이 될 수 없다는 목소리가 크다. 전국민적으로 등록금 부담이 크다는 인식이 팽배하기 때문이다. 대학교육연구소(이하 대교연)는 '학령인구 감소에 따른 고등교육 재정지원 개편 방안'(임은희, 2021) 보고서에서 "그동안 정부는 대학 정원을 확대하거나, 등록금을 인상하는 방식으로 고등교육재정을 충당해 왔다. 하지만 학생 수가 급감하고 있고, 고액 등록금 문제를 해소하기 위해 국가장학금 정책을 추진하는 상황에서 더 이상 정원 확대와 등록금 인상을 통한 재정 확충은 방안이 될 수 없다"고 밝혔다. 

해답은 정부 재정지원 확대, 그 방법은?

이화여대 정제영(교육학) 교수는 2018년 12월부터 2019년 1월까지 사립대학 관련 인식조사를 학생·교수·직원 1,737명을 대상으로 진행했다. 이들 가운데 사립대학 현황 및 발전 방향에 대해 '정부의 사립대학 재정지원 확대 필요'가 가장 높은 동의 수준을 보였다. 이처럼 정부의 사립대 재정지원 확대에 대한 공감대가 일정 부분 형성된 것이다. 고등교육의 공공성 확대를 위해서라도 정부 재정지원 확충이 필요하다는 목소리 역시 존재한다. 지난해 고교 대학 진학률이 73.7%에 달해 사실상 고등교육이 공교육이라는 것이다. 대교연은 위 보고서에서 "대학교육이 사회적으로 필수 교육과정이 되었음에도 역대 정부는 '수익자부담원칙'을 고수하며 대학 재정지원을 회피했다"고 지적했다. 

대학을 향한 정부의 재정지원 지표라고 볼 수 있는 교육부 고등교육 분야 예산은 매년 늘어나는 추세다. 올해 교육부 고등교육 예산은 11조 9,009억 원이다. 지난해보다 7,554억 원 늘어났다. GDP 대비 공교육비 정부 재원으로 비교했을 때 OECD 평균(1.0%)보다 0.6%로 한참 적은 수준이지만, 정부 차원에서도 예산 확충의 필요성을 가지고 있는 것이다. 올해 교육부 고등교육 재정지원 계획에 따르면 "교육·연구 경쟁력 제고를 위한 투자 확충이 필요하다"고 명시했다. 

그러나 올해 고등교육 예산을 살펴보면 국가장학금 예산(4조 8,581억 원)이 가장 많고, 다음으로 국립대학 운영 지원 예산(3조 8,455억)이 많다. 반면 사립대를 위해 편성된 예산은 이에 비해 적은 편이다(본지 1175호 4면 참고). 아울러 예산의 안정적인 확보가 어려운 문제가 있다. 정치적 혹은 재정적 상황에 따라 고등교육 예산의 규모가 흔들릴 수도 있기 때문이다. 

이에 대한 대책으로 전문가들은 '고등교육재정교부금법(이하 교부금법)' 제정이 필요하다는 입장이다. 서동용 의원이 이번 21대 국회에서 발의한 교부금법안은 '국내총생산(GDP)의 1.1%를 고등교육기관에 투자하기 위하여 교부금의 재원은 해당 연도의 내국세(국내에 있는 과세물건에 대하여 부과하는 조세) 총액의 일정 비율에 해당하는 금액'으로 하도록 했다. 

서동용 의원은 교부금법의 필요성에 대해 "△급격한 학령인구 감소로 인한 지방대학 위기 극복 △수도권과 비수도권 간 고등교육 격차 해소 △4차산업혁명 시대 고급인재 양성 체계 마련 △가계 등록금 부담완화 등 고등교육과 관련된 문제를 해소하기 위해서는 국가 차원의 안정적인 재정 확보와 지원정책이 필요하다"고 밝혔다. 한국교육개발원이 발행한 '고등교육 재정지원 정책 진단 및 개선 방안 연구'(서영인, 2017) 보고서에 따르면 교부금법 제정이 제기된 이유로 "법에 의한 재원확보를 통해 대학이 정치 권력과 행정 권력으로부터 자유롭고 재정의 독립과 자율적 운영체제를 확보할 수 있기 때문"이라고 설명했다. 초중등교육(초·중·고등학교)은 고등교육과 달리 '지방재정교부금법'이 있어, 안정적인 재원확보가 되고 있다. 이를 통해 확보된 재정으로 전국 초중고등학교의 경비를 충당한다. 

교부금법이 제정된다면, 지방사립대 재정난 해결에 도움이 될 것으로 보인다. 서동용 의원은 "보통교부금으로 △인건비 △경상적 경비 △시설 확충비 △교육·연구 발전에 필요한 비용을 교부하면 지방사립대를 포함해 전체 대학의 안정적인 운영에 기여할 것"이라며 "교부금법 제6조(사업교부금의 교부)에는 '고등교육기관의 지역 간 균형발전을 위한 사업'도 규정해서 고등교육에서 수도권과의 격차도 줄이는 데 도움이 될 것으로 기대한다"고 전했다. 

또한, 교부금을 통해 부실대학에도 국고지원이 될 수 있다는 우려에는 "부실대학에 무분별한 재정지원을 막는 내용도 법안에 담았다"며 "대학기본역량진단에서 재정지원 제외 대상으로 지정된 대학, 법령에서 정한 일정 금액 이상을 기관의 운영 경비로 충당하지 않는 대학 등 학교 운영에 대한 의무와 책임을 다하지 않는 경우 교부금을 지원받지 못하도록 했다"고 설명했다.

대교연은 교부금법 마련과 더불어 사립대 전체를 '정부 책임형 사립대'로 전환하자고 제안했다. 대교연은 "단계적으로 전체 사립대의 정부 지원 비율을 50% 수준으로 올리고 이에 상응하는 대학 투명성과 책임성을 확보하자는 것"이라며 "정부의 지도·감독 권한을 강화하면 사립대의 부실 운영이나 부정·비리 등도 사전에 막을 수 있다"고 말했다. 

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박주현 선임기자
1906866@donga.ac.kr

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